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Rôle des municipalités dans la protection et la gestion du patrimoine: Cadre legal et pratiques

 

La loi[1] a consacre les municipalités au Liban comme « … administration locale laquelle exerce l’ensemble des prérogatives que lui confere la loi dans le cadre de son territoire. Elle jouit de la personnalité morale, de l’indépendance financière et administrative » (Art. 1er). Les municipalites, (et dans certains cas aussi, les federations de municipalites), en tant qu’administrations locale decentralisees, peuvent donc jouer un tres grand role dans la protection et la gestion du patrimoine architectural et urbain, particulierement du fait de leur proximite des citoyens et des biens du patrimoine.
 
La question sera donc de savoir si la loi et la pratique administrative permettent aux municipalités de déployer les activités requises dans le cadre de ce role. Nous passerons en revue cette question, a travers les perspectives successives du (1) domaine d’intervention des municipalites, et (2) des structures d’intervention disponibles. Nous tacherons aussi d’illustrer nos propos d’exemples et d’avancer quelques recommendations.
 
Premiere partie: Domaines d’intervention des municipalités :
 
  1. Interventions directes:
 
Le domaine d’intervention des municipalités est très vaste et inclus « toute action a caractère public ou d’intérêt public dans le cadre municipal » (Art. 47 al. 1er de la Loi) et ce pour tout ce que la loi n’a pas réserve expressément a d’autres pouvoirs publics.
 
a.         Amenagement du territoire:
Plus particulièrement, la Loi (Art. 49) a tenu a citer, au titre d’exemple des competences relevant des pouvoirs du Conseil Municipal, dont les activites suivantes qui soulignent le role des municipalites comme acteurs de l’amenagement du territoire:
« … Participer aux couts de tout projet d’interet public ; … aider les clubs, associations ainsi que toute activité sanitare, sociale, sportive, culturelles et activites simillaires ; … planifier les routes, les construire et les elargir, creer les jardins et places publiques, etablir les plans [d’urbanisme] et les plans directeurs en cooperation avec la Direction Generale de l’Urbanisme, l’accord de cette derniere et de la municipalite est necessaire pour la validite de ces projets; tout different sera definitivement arbitre par le Conseil des Ministres.”
 
b.         Expropriations:
Les municipalites peuvent aussi faire usage de leur prerogatives pour decider l’expropriation pour interet public, de certains biens du patrimoine bati, particulierement si ces biens etaient portes sur la « Liste Generale des Immeubles Historiques ». Il est bien entendu que cette mesure d’intervention est l’une des plus couteuse, et pose douloureusement la capacite des municipalites a financer ses projets. Cependant, des alternatives interessantes au reglement des indemnites en liquide, peuvent etre envisagees, comme l’accord qui pourrait etre conclu avec des proprietaires pour troquer un terrain contre un autre, que la municipalite possederait.
 
Au titre d’exemples de tels cas d’intervention, on pourrait signaler le projet de la municipalite de Beyrouth, dant la presse faisit l’eco, d’exproprier l’immeuble Barakat (du quartier Sodeco); ainsi que l’achat de la maison des parents de Ralph Nader a Arsoun par la municipalite de cette derniere.
 
c.         Permis de construire ou de refection:
En principe, les municipalites (parfois, assistees par les federations de municipalites) sont les aurorites competentes pour delivrer les permis de construire et, surtout, delivrer les permis de refection, des contructions deja baties. Des municipalites soucieuses de proteger le partimoine architectural, pourraient utiliser ce droit de maniere a le proteger, sinon, a limiter les degats, que nous voyons helas partout, ou de vielles demeures a caractere traditionnelle, sont defigurees par des rajouts hideux de beton.
 
Cette carence d’une politique municipale de protection pourrait etre complee par une nouvelle reglementation specifique a la delivrance des permis de refection, pourrait constituer un cadre legal necessaire pour encadrer les decisions des municipalites, te introduire un souci pour la protection du caractere de toute construction a caractere, meme si elle n’etait pas portee sur la liste generale des immeubles historiques.
 
 
 
 
2. Intervention indirecte des municipalités :
 
Dans les matieres ne relevant pas directement de leur competence, les municipalites maintiennent un role important de recommandation ou d’opposition qu’ils peuvent jouer :
 
a.         Droit de soumettre des recommendations : 
Les municipalités ont le droit de soumettre aux autorités compétentes dans les matieres ne relevant pas de leurs compétences directes, des recommandations, souhaits et remarques relatifs aux sujets et besoins d’intérêt municipal (Art. 47 Al. 2nd  de la Loi).
 
Par ex : Les municipalites pouront demander a la Direction Generale des Antiquites (“DGA”) de porter la mention d’un bien du patrimoine bati (site ou une ancienne demeure ou des quartiers entiers) sur la « Liste Generale des Immeubles Historiques »[2] afin d’en prevenir la destruction ou les modifications.
 
A cet effet, il serait utile d’etablir entre la DGA et les municipalies un programme conjoint pour dresser l’inventaire exhaustif des biens du partimoine situes dans l’ensemble du territoire, ainsi que de mettre en place un systeme de communication rapide et efficace permettant de renforcer la protection de ces sites.
 
Les municipalites pourront de meme demander a la Direction generale de l’Urbanisme de leur preparer un plan directeur d’urbanisme, afin d’encadrer et de guider la delivrance des permis de construire, eviter les abus et proteger l’environnement.
 
b.         Droit d’agrement et d’opposition :   
L’agrement des municipalites est requis dans le cas suivants (relatifs au sujet qui nous concerne) (Art. 51): … les projets d’axes routiers principaux ainsi que les plans directeurs d’urbanisme dans le territoire municipal. Les differents eventuels avec les autorites publiques competetes sont soumises a l’arbitrage du conseil des ministres.
 
 
 
 
Deuxieme partie: Moyens et structures d’intervention dans les matieres relevant de la competence des municipalites
 
Art. 50 :
Le conseil municipal pourra, dans le cadre de son territoire, créer ou gerer directement ou par l’intermediaire de tiers, participer ou assister a l’execution des activites et projets suivants : … les muses, bibliotheques publiques, cinemas, aires de jeux, clubs, terrains de sport, ainsi que tout autres espace public et sportif, et d’organisations sociale, culturelle et artistique.
 
1. Gestion/Régie directe des projets,
 
Il y a beaucoup de projets qui peuvent etre entrepris directement par les municipalites, lesquels ne requièrent pas ou peu de financement et qui ne sont pas soumis a l’approbation des autorites de contrôle :
 
Ex: usage de la police municipale pour garer des biens culturels ou assurer le service d’ordre d’evenements publics comme les festivals, publier des brochures d’information ou des panneaux de signalisation ou d’information.
 
De meme, il faut signaler la gestion ditecte des biens publics du patrimoine (par ex: les escaliers publics et leur gestion, comme l’escalier dit de l’Art a Beit-Mery, ou l’escalier de Gemmayzeh).
 
De meme, il faut signaler le role capital que jouent les municipalites dans la delivrance des permis de construire, ou le licences d’exploitations diverses (comme les panneaux publicitaires).[3]
 
 
 
 
2. participation publique a travers des commissions
 
 
3. En collaboration avec la societe civile :
 
L’Etat et les collectivites publiques n’ont pas le monopole du bien public. Dans bien des cas c’est d’abord l’initiative privee qui a permis de repondre a des besoins.
 
Passation de Contrats et de marches
Gestion indirecte prévue par l’article 50 de la loi conjointement avec les stipulations de l’art. 49[4].
 
Ces contrats incluent les accords passes avec des organisations internationales ou etrangeres.
 
 
Contributions financières
 
Les resssources des municipalites sont souvent limitees, ce qui rend ces contributions souvent derisoires.
 
Il est a noter ne sont pas soumises au contrôle les decisions du conseil municipal donnant une aide financière annuelle de moins de 10 millions de livres libanaises relatives aux activités educatives, culturelles, sportives et sociales. Au dela de ce seuil, ces decisions sont soumises au visa du Caimakam.
 
 
Participation a la création d’associations
Les municipalites peuvent participer a creation et a la gestion d’associations (tant en qualite de membre de l’assemblee generale, des organes de direction ainsi qu’en toute autre qualite).
 
Si une collectivité publique souhaite être membre d’une association, elle doit faire acte d’adhésion dans les formes prévues par ses statuts et habilite son représentant de manière formelle.
S’il s’agit de collectivités locales, il appartient à leurs organes délibérants de designer la ou les personnes les représentant au sein des instances de l’association[5].
 
Ce droit ne fait aucun doute pour nous[6], cependent il faut lui apporter quelques precisions car le Ministere de l’Interieur, charge de la tenue des dossiers relatifs aux associations semble reticent a retenir cette possibilite, bien que dans certains cas, des associations se soient crees avec la participation es-qualites de municipalites. Les arguments confirmant ce droit sont les suivantes :
 
  1. Les membres d’associations peuvent etre toutes personnes, physiques ou morales.
  2. Les municipalites jouissent de la personnalite morale independente ; et rien dans la loi ne leur interdit expressement de participer a la creation ou a la gestion d’associatons.
  3. L’article 50 de la Loi relative aux municipalite vise expresement ce droit en ces termes : «  Le conseil municipal pourra, dans le cadre de son territoire, créer ou gerer directement … des organisations sociales, culturelles ou artistiques ».
 
 
En collaboration avec d’autres municipalites :
 
Collaborations entre plusieurs municipalités
Le droit de passer es accords entre municipalites est expressement reconnu aux municipalites par la Loi (Art. 49).
 
Fédération de municipalités
Le rôle des fédérations ne se limitera plus seulement à mener des “ projets communs d’utilité publique profitant à l’ensemble ou certaines des municipalités membres (…) ou à œuvrer au profit des municipalités dans un ensemble de prérogatives techniques ou coûteuses (tel le comité technique ou de santé) ».
 
 
 


[1] Il s’agit en particulier de la loi sur les municipalités promulguée par décret législatif numéro 118 en date du 30/6/1977 et de la loi portant sur l’organisation administrative promulguée par décret législatif numéro 116 de 1959.
 
[2] الجرد العام للأبنية التاريخية  selon les stipulations de la Loi relative aux antiquités du 7 Novembre 1933
[3] Toutes les tâches et les prérogatives relevant de la construction et de l’aménagement urbain constituent une question à la fois extrêmement complexe et importante, dans la mesure où ces tâches devraient être caractérisées par une technique architecturale et juridique élevée et de bon goût, par un besoin de protection du patrimoine et de l’environnement ainsi que par une prise en compte des besoins et des possibilités matérielles des gens.
A notre avis, ce domaine est l’une des priorités de la décentralisation, à travers le renforcement des bureaux techniques des diverses branches de l’Aménagement urbain dans les cadas, le transfert des prérogatives de ces branches aux organismes de génie civil relevant des fédérations de municipalités ainsi qu’à travers l’élaboration de plans directeurs dans l’ensemble des villes et villages (et non pas se contenter de lois générales relatives à la construction.
[4]Les municipalités pourront même considérer la passation de contrats sur le mode BOT (c.a.d. Build-Operate-Transfer) dans les cas ne tombant pas sous l’emprise de l’article 89 de la constitution, interdisant toute concession relative à une ressource naturelle ou un service d’intérêt public sans texte législatif et pour une durée déterminée.
 
 
[5] Tire de la circulaire No. 2010 du 27 janvier 1975 du Premier Ministre Francais relatif aux rapports entre les collectivités publiques et les associations assurant des taches d’intérêt général. 
 
[6] En droit français, bien similaire au droit libanais en beaucoup d’égards, particulièrement pour ce qui relève des lois relatives aux municipalités et aux associations, le droit des municipalités de participer à la création et a la gestion d’associations est reconnu et confirme par la doctrine, la jurisprudence et la pratique administrative. C.f. particulièrement la circulaire No. 2010 du 27 janvier 1975 du Premier Ministre Francais relatif aux rapports entre les collectivités publiques et les associations assurant des taches d’intérêt général. 



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