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Les municipalités et le pouvoir central.

 

Un débat politique est en cours actuellement autour du projet de loi sur “ la décentralisation administrative, l’organisation administrative, les municipalités, les makhatirs et la réorganisation du ministère de l’Intérieur ”[1]. Comme son titre l’indique clairement, ce projet est particulièrement complexe et aurait un grand impact sur la vie politique et administrative au Liban. 
 
Cette intervention se limitera à traiter des relations entre “ les municipalités et le pouvoir central ”, et plus précisément à exposer et à évaluer de manière critique le rapport entre les municipalités et les organes suivants :
-     le pouvoir central (conseil des ministres, ministère des Affaires Rurales et Municipales, ministère de l’Intérieur)
-     les organes déconcentrés[2] (ceux qui existent actuellement : le muhafiz et le qaimacam, et ceux proposés dans le projet de loi : le président de la région administrative)
-     les autres organes décentralisés (ceux qui existent actuellement : les fédérations de municipalités, et ceux proposés dans le projet de loi : les “ conseils des régions administratives ”[3] et les municipalités unies[4]).
 
Ces questions seront traitées à la lumière de la législation en vigueur[5], des pratiques de ces lois et du projet de loi susmentionné.
La question centrale est de savoir comment réaliser la décentralisation administrative élargie. Elle concerne donc la portée de la décentralisation souhaitable et les mécanismes pour y parvenir. “ La centralisation absolue n’existe pas dans la réalité, elle est pure illusion, de même qu’il est impossible d’envisager une décentralisation absolue à moins de se retrouver face à des Etats fédérés. La centralisation et la décentralisation sont des concepts relatifs, dont la mise en application varie quantitativement et qualitativement selon les régimes et les philosophies politiques qu’adopte chaque Etat dans la gestion de ses affaires publiques ”[6]. La décentralisation administrative ne peut exister, dans sa véritable acception, que dans des Etats démocratiques. Or, la démocratie au Liban a été évaluée négativement sur la base de l’absence d’élections et de gestion au niveau municipal.
La démocratie est pourtant au cœur de la définition de la décentralisation administrative, tel qu’il ressort de l’étude du projet de loi :
“ la décentralisation administrative élargie consiste à donner des responsabilités, des compétences et des pouvoirs aux organes ou conseils locaux élus ayant une personnalité morale et jouissant d’une indépendance financière et administrative, dans le but de garantir la participation populaire (…). Ces organes locaux sont dotés de moyens et de compétences leur permettant d’effectuer des tâches et des fonctions en complémentarité avec celles du pouvoir central, en vue d’augmenter l’efficacité des services, la productivité et le développement dans l’ensemble des régions. Le but est d’associer la volonté populaire, dans la décision et dans l’exécution, aux processus de développement et de gestion des affaires locales ”.
 
Au préalable, nous allons présenter quelques remarques méthodologiques générales concernant le projet de loi :
1-   Ce projet n’apporte rien de structurellement nouveau quant à la loi sur les municipalités. Les amendements principaux se limitent à ajouter le conseil de la région administrative, sans élargir les compétences des municipalités ou alléger, structurellement ou qualitativement, le contrôle administratif sur celles-ci.
2-   Seules des motivations d’ordre général sont mentionnées. Le projet ne détaille pas les motivations à la base de l’amendement des réglements de loi en vigueur ou des nouveaux réglements.
3-   “ L’étude sur la décentralisation administrative et le développement de l’action municipale ”, en annexe des motivations, s’est restreinte à des remarques générales, en-deçà du niveau exigé par l’importance d'un tel projet de loi. De même, la méthodologie adoptée dans l’élaboration du projet de loi n’est pas claire, alors que s’imposait une évaluation publique, transparente, scientifique, globale et précise de l’expérience des municipalités depuis les élections de 1998 (le processus électoral, la gestion municipale et la réalité du contrôle administratif). Cette évaluation aurait dû être faite avant l’élaboration des amendements adéquats, avec la participation de tous les concernés par cette expérience (les présidents des municipalités, les conseillers municipaux, les qaimacams, les muhafizs, les juristes et les administratifs).
 
Première partie : les relations des organes décentralisés (les municipalités, les fédérations des municipalités et les conseils des régions) entre eux et avec les pouvoirs centraux sous l’angle de la structure et des prérogatives.
 
Chapitre 1 – Les relations des municipalités avec les fédérations des municipalités.
Les conditions et les procédures pour créer, fusionner ou dissocier les municipalités restent les mêmes dans le projet de loi que dans la loi sur les municipalités actuellement en vigueur, à une exception : la valeur des ressources dont doit disposer une municipalité pour être créée passe de 10000 livres libanaises à 50 millions de livres libanaises.
Les prérogatives des municipalités restent aussi identiques, avec des amendements partiels : certains exemples ont été ajoutés à l’article 49 (correspondant à l’article 45 du projet de loi)[7].
De même, les conditions et les procédures pour créer des fédérations de municipalités restent les mêmes dans le projet de loi : elles sont créées par décret, soit à la demande des municipalités (à titre facultatif) soit à l’initiative du ministre des municipalités (à titre impératif).
Les prérogatives des fédérations des municipalités ont cependant connu un amendement très important. Elles sont désormais semblables à celles dont disposent les municipalités[8]. Ceci risque d’aboutir à un conflit de prérogatives entre les fédérations de municipalités et les municipalités et à la prédominance des premières sur les secondes, dans la mesure où le rôle des fédérations ne se limitera plus seulement à mener des “ projets communs d’utilité publique profitant à l’ensemble ou certaines des municipalités membres (…) ou à œuvrer au profit des municipalités dans un ensemble de prérogatives techniques ou coûteuses (tel le comité technique ou de santé). ”
 
Chapitre 2 – Les relations des fédérations de municipalité avec les conseils de régions administratives.
Le projet de loi a doté le conseil de la région de très larges compétences[9], similaires à celles de la fédération des municipalités[10]. Dans le meilleur des cas, ceci entraîne une confusion des pouvoirs et ne fait qu’ajouter un nouvel échelon à celui des municipalités et des fédérations de municipalités, susceptible de créer une nouvelle bureaucratie et de nouvelles limites au détriment de l’indépendance et de l’efficacité de l’action municipale.
Il est certes nécessaire de créer un échelon intermédiaire non centralisé entre la municipalité et le pouvoir central, qui œuvre de façon principale à mettre en place des projets de développement coûteux au niveau d’une région, à coordonner l’action des municipalités et à impulser leur rôle, ainsi qu’à porter une attention au développement des villages sans municipalité. Nous proposons cependant la fusion de la fédération des municipalités et du conseil des régions administratives au niveau de la structure et des prérogatives, tout en laissant la liberté à un certain nombre de municipalités, dans un cadre plus petit que la région, d’unir leurs efforts volontairement, sous la forme des “ municipalités unies ”.
 
Chapitre 3 – Les conseils de régions administratives et le pouvoir central
Concernant la constitution des conseils de régions aministratives, le projet de loi a adopté le mode suivant : les présidents des fédérations de municipalités sont membres de droit, cinq représentants des municipalités sont membres élus (par un collège propre composé des présidents et vice-présidents des municipalités), trois représentants des makhatirs sont membres élus (par un collège propre composé de l’ensemble des makhatirs de la région), ainsi que dix membres choisis parmi les détenteurs de diplômes universitaires ou parmi les représentants des secteurs essentiels dans la région (élus par les deux collèges précités des représentants municipaux et des makhatirs).
Concernant la gestion de ces régions, le projet de loi a opté pour un pouvoir exécutif présidé par le président de la région, qui est un fonctionnaire du pouvoir central, et composé de trois autres membres élus par le conseil à la majorité absolue et des présidents des fédérations de municipalités.
 
Ce système appelle quelques remarques :
-     le scrutin indirect adopté pour les élections des conseils de régions ne garantit pas la légitimité populaire nécessaire pour réaliser la décentralisation. Il apparente ce système à celui des fédérations de municipalités. A quoi sert alors ce dédoublement ?
-     la participation des makhatirs, qui sont un pouvoir déconcentré, à ces élections en réduit la portée en termes de décentralisation. En outre, elle n’est pas nécessairement utile du fait des différences de rôles et de compétences entre les municipalités et les makhatirs.
-     Le fait que la présidence du conseil exécutif relève du président du conseil, un fonctionnaire répondant du pouvoir central, va rendra plus confus (aggraver ?) les liens de la région avec le pouvoir central, d’autant plus que le rôle du “ président ” dans la gestion des instances et des groupes est prépondérant au Liban, en l’absence d’une part de règles imposant la réunion de ces diverses instances à un rythme déterminé (par exemple mensuellement au moins) et d’autre part d’un règlement intérieur de ces instances garant de leur gestion démocratique.
-     En outre, les fondements, les règles ainsi que les limites du contrôle administratif sur ces consils ont été laissés à la discrétion d’un décret, et non d’une loi comme cela devrait l’être pour affirmer le principe de la stabilité législative qu’exigerait tout système de décentralisation véritable (article 55).
 
En conclusion, nous craignons que le système proposé n’aboutisse pas à la décentralisation administrative élargie nécessaire au niveau régional, et que le conseil de région administrative ne soit qu’une instance para-consultative pour le président de la région, et ce malgré la formule juridique qui a donné au conseil de la région administrative des compétences décisionnaires.
 
En vue d’améliorer ce régime et d’en corriger les travers, nous proposons donc que l’élection des conseils des régions administratives se fasse au scrutin direct. En cas contraire, il serait plus opportun que ces régions deviennent des fédérations de municipalités obligatoires pour toutes les régions et qu’elles disposent de prérogatives élargies, après la révision du statut des municipalités de telle façon qu’il n’y ait pas incompatibilité avec les prérogatives des municipalités mais complémentarité et interaction. De même, nous préconisons que la présidence du pouvoir exéctif ne soit pas aux mains du président du conseil régional, ou alors que ses prérogatives soient sur le modèle de celles que la constitution libanaise accorde au président de la république, et que le pouvoir exécutif soit confié à un conseil présidé par celui que désignerait l’assemblée générale du conseil de la région administrative.
Nous nous empressons d’ajouter que la réalisation de la décentralisation administrative élargie n’entraîne pas le danger d’une décentralisation politique ou du fédéralisme parce que les éléments de ce régime constitutionnel particulier ne sont pas disponibles, et particulièrement si les instances décentralisées restent soumises au contrôle des pouvoirs centraux. De même, les instances décentralisées doivent rester soumises à un contrôle adéquat pour garantir une juste application de la loi ainsi qu’une bonne administration et une saine planification et gestion financières, et pour que les relations d’amitié, de parenté et de proximité, naturelles dans un petit milieu local, ne se transforment en éléments perturbateurs à la bonne planification et à l’exécution des politiques administrative, financière, écologique et d’aménagement urbain.
 
Subsiste bien évidemment la question de déterminer quel contrôle administratif, en fonction de quels critères, qui en a la charge, et de quelle manière le mettre en œuvre tout en sauvegardant un large degré d’autogestion décentralisée.
 
Deuxième partie: le contrôle administratif exercé par les pouvoirs centraux
 
Chapitre 1 - L’étendue du contrôle et ses critères
 
1- Le contrôle et non la tutelle
De prime abord, il faut préciser que le contrôle autorisé sur la gestion des instances décentralisées se distingue de la “ tutelle ” et de la “ supervision ” que pratiquent les pouvoirs centraux sur les organes déconcentrés (comme les muhafiz, les qaimaqam et les makhatir). Cette différence tient au fait que les instances décentralisées ne sont pas soumises à un pouvoir hiérarchique et que leurs décisions ne sont pas soumises à un contrôle préalable mais seulement a posteriori. Le principe est donc que les décisions du conseil municipal et de son président sont exécutoires de plein gré, l’exception concernant les décisions que la loi a explicitement soumises à l’approbation du pouvoir de contrôle administratif et qui ne deviennent exécutoires qu’à partir de la date de leur approbation.
De même, tant la loi sur les municipalités que le projet de loi incluent des dispositions essentielles confirmant ce principe en ce sens que l’un et l’autre considèrent les décisions qui exigent l’approbation des pouvoirs de contrôle comme “ implicitement exécutoires si le pouvoir de contrôle administratif concerné n’a pas pris une décision contraire dans un délai d’un mois à compter de l’enregistrement de la décision .. ”.
Mais la réalité relève plutôt des deux maximes suivantes : “ le diable s’insinue lorsqu’on arrive aux détails ” (“ ach-chaytan fil tafâsil ”) et “la lecture procure de la joie mais la pratique rend triste” (“ iqraa tafrah... jarrib tihzan... “ )
 
2- Le contrôle légal et le contrôle arbitraire
La loi sur les municipalités au Liban se caractérise par le fait qu’elle mélange entre :
- le contrôle légal par lequel l’autorité administrative concernée doit mesurer les décisions sous contrôle à l’aune de critères objectifs inclus dans les lois et les systèmes[11]
- le contrôle arbitraire où l’autorité administrative concernée ne se fonde sur aucun critère hormis ce qu’elle considère arbitrairement adéquat ou non dans la décision soumise à son contrôle.
 
Il va sans dire que seul le premier type de contrôle permet la réalisation d’une décentralisation administrative élargie et un niveau minimal d’intervention du pouvoir central, tout en sauvegardant le principe de la primauté de la loi, garanti par le recours à l’arbitrage de critères objectifs. C’est cette procédure qu’a adopté, à titre d’exemple, la juridiction française dans son dernier amendement lorsqu’elle a limité l’intervention des autorités de contrôle administratif dans la prérogative de déférer les décisions dont elles considèrent la légalité douteuse devant le tribunal administratif à qui il revient exclusivement de trancher sur la conformité de la décision municipale.
Nous préconisons pour notre part une évolution progressive vers ce type de régime, de telle façon que chaque prérogative de contrôle dont dispose l’administration centrale soit liée à la bonne application de critères juridiques et organisationnels objectifs susceptibles d’être appréciés par la justice. Quant au contrôle arbitraire, il doit être du seul ressort du contrôle populaire.
 
Chapitre 2: les niveaux de contrôle
Notons tout d’abord que le contrôle concerne des niveaux et des instances diverses que nous passerons très sommairement en revue ci-après.
 
1- l’auto-contrôle
Il revêt deux formes :
- soit le contrôle du conseil municipal sur son président, et ce au moyen des réunions régulières ou du rapport annuel que le conseil doit rédiger et communiquer aux pouvoirs de contrôle (article 52 de la loi sur les municipalites et article 48 du projet de loi)[12].
- soit le contrôle populaire qui se manifeste lors des élections et par le contrôle permanent des activités du conseil municipal facilité par la petite taille de la municipalité et par la proximité de ces instances élues du peuple. Notons ici l’absence du contrôle populaire institutionnel sur les activités du conseil municipal (en particulier dans les moyennes ou grandes municipalités) qui pourrait se traduire par exemple par la publication du rapport annuel précité, par l’obligation de publier les procès-verbaux des réunions ou par la tenue de réunions publiques du conseil municipal et non plus secrètes.
 
C’est ce contrôle populaire démocratique que nous proposons de renforcer, parallèlement à la diminution du contrôle administratif sur les municipalités.
 
2- le contrôle judiciaire ou para-judiciaire
Un contrôle est mené par des organes du ministère de la justice à propos des conciliations en suspens devant les tribunaux ou celles qui n’ont pas encore été déférées[13].
De même, le conseil disciplinaire privé (article 107 de loi et 97 du projet) pratique le contrôle disciplinaire et impose des sanctions de deuxième catégorie (c’est-à-dire une suspension d’activité durant une période maximale d’un an et la démission) si “ le président du conseil municipal, son vice-président ou un membre responsable d’actes du pouvoir exécutif a été jugé responsable au niveau de ses comportements ”. Il est soumis à des sanctions disciplinaires s’il a violé, malgré les avertissements, les obligations qui lui sont imposées par la législation, et que cela a entraîné des préjudices aux intérêts municipaux. Au besoin, une poursuite disciplinaire ne dispense pas de la poursuite devant les tribunaux civils ou pénaux spécialisés (article 103 de la loi et 94 du projet).
Il faut en outre ici rappeler le contrôle a posteriori que réalisent les tribunaux, en particulier le conseil d’Etat lorsqu’il est saisi du recours d’une personne ayant intérêt ou qualité dans le cas de la violation de la loi.
Dans ce cadre, nous préconisons l’instauration d’une décentralisation judiciaire par la mise en place de tribunaux judiciaires administratifs de première instance au niveau des muhafazat au moins, le conseil d’Etat restant le niveau d’appel pour les décisions de ces organes de première instance. Cela renforcerait le principe de décentralisation et faciliterait le contrôle légal sur les actes des municipalités, tout en étant en concordance avec le principe juridique général qui exige l’existence de deux niveaux de jugement au moins: un niveau de première instance et un niveau d’appel.
 
3- le contrôle de la cour des comptes, du “contrôleur financier public” et du conseil de la fonction publique (pour les municipalités qui y sont soumises)
De plus en plus de voix s’élèvent pour rappeler la nécessité d’activer le rôle des organes de contrôle. Si cela est vrai en ce qui concerne la fonction publique, nous préconisons pour notre part que l’activité de ces organes couvre l’ensemble des municipalités[14], chacun selon son aire de spécialisation, après que ces domaines de compétence aient été soustraits aux pouvoirs du contrôle administratif ordinaire (muhafiz, qaimacam, président de la région administrative).
-     le contrôle financier peut en effet relever de la Cour des Comptes et du contrôleur général financier. Il serait utile de généraliser le recours auprès de ces instances, voire même auprès des comptables autorisés, à l’ensemble des municipalités.
-     le contrôle des concours, de l’entrée dans la fonction publique et de l’entrée dans le statut de cadres (malak) pourrait relever du Conseil de la Fonction publique.
-     le contrôle du travail des fonctionnaires et des employés des municipalités peut quant à lui être confié à l’Inspection générale. Rappelons ici que les instances élues dans les municipalités ne sont pas soumises au contrôle de l’Inspection générale[15].
 
4-   Le contrôle relatif à l’aménagement urbain et aux permis de construire.
Toutes les tâches et les prérogatives relevant de la construction et de l’aménagement urbain constituent une question à la fois extrêmement complexe et importante, dans la mesure où ces tâches devraient être caractérisées par une technique architecturale et juridique élevée et de bon goût, par un besoin de protection du patrimoine et de l’environnement ainsi que par une prise en compte des besoins et des possibilités matérielles des gens.
A notre avis, ce domaine est l’une des priorités de la décentralisation, à travers le renforcement des bureaux techniques des diverses branches de l’Aménagement urbain dans les cadas, le transfert des prérogatives de ces branches aux organismes de génie civil relevant des fédérations de municipalités ainsi qu’à travers l’élaboration de plans directeurs dans l’ensemble des villes et villages (et non pas se contenter de lois générales relatives à la construction).
Il est à noter que le projet de loi transfère au ministère de l’Intérieur les prérogatives de la direction de l’Aménagement urbain et de ses branches, pour les lieux où n’ont pas été créées des fédérations de municipalités[16] ainsi que pour les formalités techniques qui ne deviennent exécutoires que par décret (article 129 du projet de loi). Nous ne voyons pour notre part aucune justification à cette procédure de centralisation.
 
5-   Le contrôle du ministère et des organes déconcentrés.
Le projet de loi maintient les prérogatives du contrôle administratif qui relèvent des pouvoirs centraux et des organes déconcentrés, sans modification notable à l’exception de celles que nous mentionnerons ci-dessous. Notons que le projet de loi donne aux pouvoirs administratifs des prérogatives de contrôle extrêmement larges en vertu d’un nouveau texte qui ne trouve pas d’équivalent dans la loi actuellement en vigueur (article 55), incluant des personnes de droit privé telles que les associations ! ! !, et ce en contradiction flagrante avec les usages législatifs et avec la liberté constitutionnelle d’association.
-     le contrôle du ministère des Affaires municipales et rurales ou du ministère de l’Intérieur :
le projet de loi a opté pour la suppression du ministère des Affaires municipales et rurales et sa fusion au sein du ministère de l’Intérieur, qui devient l’autorité ultime habilitée à exercer le contrôle administratif.
Cette suppression et cette fusion sont cependant l’objet d’une grande polémique. Notre préférence est le maintien du ministère des Affaires municipales, afin d’éviter la transformation du ministère de l’Intérieur en un “ super-ministère ” dont la multiplicité des prérogatives et des compétences deviendrait difficilement gérable, ce qui ne contribuerait pas à développer l’action de décentralisation au Liban.
-     le contrôle des muhafiz-s, des qaimacam-s et du président de la région administrative :
le projet de loi a fusionné les instances de contrôle du muhafiz et du caimacam en une seule instance dénommée le “ président de la région administrative ”. Cette mesure apparaît adéquate puisqu’elle réduit les niveaux du contrôle administratif.
 
Chapitre 3 – Entre la loi et la pratique.
 
Comment les pratiques actuelles du pouvoir central conduisent à paralyser l’action municipale et son efficacité, et partant le rôle des conseils locaux, le système décentralisé et le rôle de la décentralisation souhaitée.
 
“ Les pratiques des pouvoirs centraux à l’égard des conseils municipaux et des fédérations se sont transformées en une intervention directe ou indirecte dans les actes, les décisions et la gestion des affaires municipales, et parfois en une prise de décision en lieu et place des municipalités. Ces pratiques ont été justifiées dans des textes dispersés élaborés par les administrations centrales et ont arraché des prérogatives qui font partie intégrante de celles octroyées aux conseils locaux par la loi des municipalités. Au lieu de mettre en application la décentralisation élargie par l’intermédiaire d’organes locaux élus au suffrage universel, nous nous nous trouvons face à une centralisation de fait dans l’action municipale, en contradiction avec le Document de Taëf.
Le pouvoir central ne s’est pas contenté de mettre en application les prérogatives du contrôle administratif que lui accorde la loi. Il s’est mis à considérer les instances élues locales comme des administrations dépendantes de lui et soumises à son autorité hiérarchique directe, outrepassant ainsi le rôle, l’indépendance et la liberté d’action des municipalités. Ceci a conduit à paralyser le rôle véritable des conseils, qui sont les représentants de la décentralisation administrative, ainsi que les actions des municipalités suite à des comportements prémédités ou non. ”[17].
 
Ces paragraphes sont extraits de l’étude en annexe du projet de loi et portent la signature du ministre de l’Intérieur et des Affaires municipales et rurales, ce qui suscite l’étonnement ! Cependant les causes de ces dépassements imputées par l’étude sont encore plus surprenantes. Elles peuvent être résumées par les titres suivants :
-     la création du ministère des Affaires municipales et rurales, son hégémonie de fait sur les actions des municipalités, en contradiction avec la loi des municipalités.
-     la création du ministère de l’Environnement, ses actions dans des domaines relevant des prérogatives et de l’action des conseils municipaux.
-     le décret numéro 10490/97 portant organisation de la direction générale de l’Aménagement urbain outrepasse les textes de loi et paralyse l’action des municipalités.
-     la non distribution de l’argent des municipalités de la part de la Caisse Autonome des Municipalités ; la non redistribution des taxes sur l’électricité, les eaux et le téléphone, et leur utilisation contraire à la loi.
 
Au delà de ces motivations présentées dans le projet de loi, soulignons le problème le plus important incarné par les pratiques du pouvoir central et le besoin d’une culture politique admettant la mise en place de la décentralisation administrative, aux dépens de l’autoritarisme et des intérêts politiques. Ainsi, des mécanismes juridiques adéquats visant à empêcher les abus du pouvoir central sur le mode mentionné dans l’étude devraient être intégrés dans le corps du projet de loi.
En résumé, et en reprenant une maxime connue : “ la lecture rend heureux… l’expérience rend triste ” (“ iqra’ tafrah… jarrab tahzin ”), il apparaît clairement à l’observation de la pratique que la meilleure des législations et des lois reste lettre morte dans les cas suivants :
-     si les intentions et les pratiques du pouvoir central ne vont pas dans la réalité vers la réalisation de la décentralisation administrative élargie, laquelle implique nécessairement pour lui une perte de certaines prérogatives et d’une certaine influence politique.
-     si les ressources administratives (en termes de formation y compris) et financières nécessaires à assumer les lourdes tâches dont sont en charge les instances décentralisées ne sont pas mises à la disposition de ces dernières.
-     si, au sein de ces instances décentralisées elles-mêmes, la culture démocratique exigée ainsi que les compétences et les techniques, nécessaires à une bonne gestion, font défaut ; si, enfin, l’auto-contrôle populaire sur ces instances décentralisées ne s’organise pas et ne se renforce pas.
 
Il est évident que la décentralisation administrative exige une bonne législation, mais elle exige aussi des citoyens et des élus de grandes responsabilités au niveau de la pratique.
 
Annexe 1 – La décentralisation administrative élargie et la crainte de la décentralisation politique et du fédéralisme.
Il et une crainte que la décentralisation administrative élargie ne porte en elle les germes de la dislocation et de la division[18], qu’elle se transforme en décentralisation politique ou en fédéralisme. Cette crainte concerne les organes décentralisés dans un cadre géographique large, c’est-à-dire le cada et en-deçà, ainsi que sont définis dans le projet de loi les régions administratives et leurs conseils élus.
Fût-elle justifiée, cette crainte ne devrait cependant pas être un obstacle à la réalisation de la décentralisation administrative élargie, dans la mesure où celle-ci diffère du fédéralisme non seulement en degré mais aussi en nature. Certes, les instances décentralisées se caractérisent par le fait qu’elles sont des personnes morales indépendantes, qu’elles agissent dans un cadre géographique déterminé, qu’elles choississent leurs instances administratives par le suffrage universel, qu’elles jouissent de prérogatives administratives et financières élargies, et qu’elles peuvent édicter des réglements dans les domaines de leur compétence qui ont, dans le cadre local, le même caractère obligatoire que les lois de l’Etat (article 48). Il reste cependant que ces instances se distinguent du fédéralisme par une série d’éléments, dont les plus saillants sont les suivants :
-     le fédéralisme est régi par le principe de la participation, c’est-à-dire que chaque Etat fédéré participe à l’élaboration de la décision politique de l’Etat à travers une égale association dans la constitution de l’organe législatif fédéral.
-     il est régi par le principe de l’auto-indépendance, c’est-à-dire que chaque Etat fédéré dispose d’une constitution et de législations particulières émanant de son parlement élu ; dans le cadre de ses frontières, ses prérogatives recouvrent les trois pouvoirs de l’Etat : législatif, exécutif, judiciaire. Par contre, les prérogatives des groupes locaux décentralisées sont restreintes aux affaires administratives.
-     c’est une loi constitutionnelle qui détermine le partage des prérogatives entre l’Etat fédéral et les Etats fédérés et cette loi ne peut être modifiée qu’en suivant certaines procédures auxquelles participent les Etats fédérés. Alors que dans un régime décentralisé une simple loi, soumise à la volonté du pouvoir central (législtatif), organise ces prérogatives ; le pouvoir central peut donc y introduire les révisions conformes à sa politique.
-     le contrôle sur les Etats fédérés se réduit à un contrôle constitutionnel arbitré en général par les tribunaux constitutionnels spécialisés. La décentralisation se caractérise quant à elle par le contrôle administratif opéré par le pouvoir central sur les instances locales décentralisées, soit directement, soit par le biais de ses représentants dans les régions.
 
 
 
Annexe 2 – Les prérogatives de contrôle des pouvoirs centraux et déconcentrés sur les municipalités.
 
Les prérogatives du ministère :
 
-     le ministère approuve, à titre exclusif, les décisions définies dans l’article 62 de la loi des municipalités sont soumises (article 56 du projet de loi – Il est interessant de noter que le projet de loi établit une distinction entre petites et grandes municipalités, ces dernières étant celles dont les ressources propres ? ? ? dépassent le milliard de livres libanaises).
-     il annonce la dissolution automatique du conseil municipal dans le cas où celui-ci a perdu la moitié de ses membres au moins ou bien s’il a été jugé en état de non fonctionnement (article 23 de la loi des municipalités et article 27 du projet de loi).
-     il approuve la décision du conseil municipal de considérer un membre démissionnaire en raison d’absences répétées (article 31 de la loi des municipalités et article 28 du projet de loi).
-     il a le droit, à tout moment pour des raisons relatives à la sécurité, de surseoir provisoirement à l’exécution d’une décision du conseil municipal, et ce par une décision motivée pouvant être déférée devant le Conseil d’Etat (article 65 de la loi et article 59 du projet de loi).
-     le secrétariat général de la capitale est lié directement au ministère de l’Intérieur (article 61 du projet de loi).
-     le ministre est informé de la décision de transférer certaines prérogatives du président de la municipalité, et il publie cette décision au Journal Officiel (article 77 de la loi, article 68 du projet).
-     il rend publiques toutes les décisions prises par le président du pouvoir exécutif (article 79 de la loi, article 70 du projet de loi).
-     il décide de la création des unités communes entre deux municipalités ou plus, et met en place des réglements unifiés concernant leurs fonctionnaires, la répartition de leurs dépenses et de leurs fonctionnaires, et ce sur proposition du président de la région après consultation de l’avis des municipalités concernées (article 83 de la loi, article 74 du projet).
-     il approuve la contractualisation avec des tiers afin de remplir certaines tâches municipales dans un temps déterminé et à des conditions spéciales spécifiées dans le contrat (article 84 de la loi, article 75 du projet de loi).
-     le contrôleur général est lié administrativement au ministère de l’Intérieur durant la période où il accomplit ses fonctions administratives (article 99 de la loi, article 90 du projet).
-     le ministre impose des sanctions de première catégorie (avertissement et réprimande) à l’égard du président de la municipalité, du vice-président ou d’un conseiller municipal en cas de faute de responsabilité ? ? ?
 
Les prérogatives du muhafiz, du qaimacam et du président de la région administrative :
 
-     sont soumises à approbation, à titre exclusif, les décisions définies dans l’article 60 de la loi des municipalités. (article 55 du projet de loi. Il est interessant de noter que le projet de loi établit une distinction entre petites et grandes municipalités, ces dernières étant celles dont les ressources propres ? ? ? dépassent le milliard de livres libanaises).
-     Il appelle le conseil municipal à tenir séance (article 22 de la loi, article 35 du projet).
-     Il a le droit d’assister aux réunions du conseil municipal sans avoir le droit de vote (article 25 de la loi, article 31 du projet).
-     Il reçoit le procès-verbal des réunions dans lesquelles a lieu un délit ou un crime (article 27 de la loi et article 33 du projet).
-     Il demande, à titre exceptionnel, de placer une question en priorité à l’ordre du jour (article 29 de la loi, article 35 du projet).
-     Il appose sa signature sur les pages du registre des séances (article 44 de la loi, article 40 du projet).
-     Le président de la municipalité envoie les décisions du conseil municipal directement à l’autorité du contrôle administratif concerné, dans un délai de huit jours à partir de la date de son adoption (article 58 de la loi, article 45 du projet).
-     il a le droit, à tout moment pour des raisons relatives à la sécurité, de surseoir provisoirement à l’exécution d’une décision du conseil municipal, et ce par une décision motivée pouvant être déférée devant le Conseil d’Etat.
-     il approuve la licence donnée à un président de municipalité pour des travaux temporaires (exemple licence d’un kiosque) (article 66 du projet de loi).
-     il rend publiques toutes les décisions prises par le président du pouvoir exécutif (article 79 de la loi, article 70 du projet de loi).
-     Il approuve les poursuites pénales contre le président, le vice-président ou un membre de la municipalité (article 111 de la loi, article 102 du projet).
-     Il peut suspendre ces derniers, lorsqu’une décision de justice ou un jugement primaire a été prononcé contre eux, et ce jusqu’au jugement final. Il annonce leur destitution lorsque un jugement confirmant un crime ou un délit a été prononcé (article 112 de la loi, article 103 du projet).
-     Au cas où le président ou le vice-président de la municipalité s’est abstenu de remplir une activité imposée par les lois et réglements, il peut adresser au conseil municipal ou à son président un ordre écrit leur signifiant l’obligation d’exécuter cet acte dans un délai déterminé dans cet ordre écrit. Une fois le délai passé sans exécution de l’acte, il a le droit de l’exécuter lui-même au moyen d’une décision motivée (article 135 de la loi, article 126 du projet).
 
Les prérogatives du Conseil des Ministres :
 
-     il a la prérogative de dissoudre le conseil municipal par un décret motivé adopté en conseil des ministres, sur proposition du ministre des Affaires municipales et rurales (le ministre de l’Intérieur selon le projet de loi), dans le cas où le conseil a commis des irrégularités graves et répétées ayant porté un préjudice certain aux intérêts de la municipalité.
-     Il approuve, par décret, le tracé des routes, leur classification et leur élargissement, la construction des jardins et des places publiques, et ce après l’approbation des départements techniques spécialisés (article 45 du projet de loi).
-     Il arbitre tout litige qui oppose une municipalité et la direction de l’Aménagement du territoire (article 49 de la loi, article 45 du projet de loi).
-     Il tranche sans recours en cas de conflit entre le conseil municipal et les parties concernées sur les demandes de permis d’exploitation des lieux classés, des restaurants, des plages, des cafés, des boîtes de nuit et des hôtels (article 51 de la loi et article 47 du projet).
-     Il soumet les municipalités, définies par un décret, à l’autorité d’un contrôle financier dénommé le “ contrôleur général ” (article 95 de la loi, article 86 du projet).
 
Annexe 3 : Tableau comparatif.
 
Fédération de municipalités
Article 117 :
Le conseil de la fédération traite et décide dans les domaines suivants :
 
1- les projets publics d’intérêt général dont profitent toutes les municipalités membres ou certaines d’entre elles, ou qui dépassent le cadre d’une seule fédération, que ces projets soient réalisés ou en voie de l’être, comme les routes, les réseaux d’égoûts, les ordures, les abattoirs, les pompiers, l’organisation des communications, des coopératives, des marchés populaires et assimilés.
 
2- les projets mentionnés dans les articles 45,46 et 47 de cette loi.
 
3- les planifications, les expropriations, les cahiers des charges et toute mesure nécessaire à l’exécution des projets.
 
4- la coordination entre les municipalités membres et l’arbitrage des litiges entre elles.
 
5- l’adoption du budget de la fédération.
 
6-   la fixation des ressources propres.
 
7- l’adoption du statut et du cadre des fonctionnaires de la fédération.
 
8- la gestion des domaines communaux existants sur le territoire des municipalités de la fédération, dont la gestion ne revient pas à une municipalité en particulier et qui sont gérés actuellement par des comités communaux spéciaux ; mettre à disposition l’ensemble de leurs ressources, afin de réaliser des projets de la fédération. Dès la création du conseil de la fédération, les ressources et les actifs dont disposent les comités communaux spéciaux sont transférés au conseil de la fédération et les comités spéciaux sont automatiquement dissous.
 
9- l’adoption du plan de développement dans le cadre des compétences de la fédération.
 
10- l’imposition à ceux qui profitent d’un projet d’infrastructure dont l’étude a été réalisée de contribuer aux coûts de ce projet en cas d’accord d’une majorité des _ au moins de ces derniers.
 
11- des prêts de toute nature pour la réalisation des projets dont l'étude a été réalisée.
 
12- la concession de certains revenus municipaux actuels ou futurs au profit du créditeur ou de l’Etat, en échange d’une garantie de prêt et de l’intégration des échéances annuelles dans les budgets successifs pendant toute la durée de ce prêt.
`
Article 113 :
L’organisme chargé des questions d’ingénierie et de santé au profit des municipalités membres au sein de la fédération prend en charge les affaires suivantes :
1- l’étude des demandes de permis de construire et des demandes de permis de diviser les circonscriptions foncières et les étages, l’organisation des contrôles techniques et la présentation de l’ensemble du dossier au président de la municipalité concernée par la décision.
2- la préparation des cahiers des charges des matériaux, des travaux et des services.
3- le contrôle de l’exécution des travaux, l’ordre d’entreprendre le travail et le suivi de l’exécution…
4- prendre réception des travaux réalisés, en présence de la commission chargée de l’affaire.
5- la préparation des études techniques demandées ainsi que les consultations.
6- la réalisation des plans.
7- la préparation des listes d’expropriation et des annexes détaillées afin de les transmettre aux comités spécialisés d’estimation.
8- étudier et donner un avis sur les permis de construire, puis les transférer au président de la municipalité.
9- le contrôle sanitaire.
10- la préparation de rapports au président de la municipalité concernée, sur les effractions relatives à la construction et à la santé et sur toute effraction relevant de la prérogative de cet organisme et ayant eu lieu sur le territoire de la municipalité ; le transfert de ces rapports au président de la municipalité par l’intermédiaire du président du conseil de la fédération. Cet organisme prend aussi en charge toute question technique que lui confie le président du conseil de la fédération.
11- conformément aux lois en vigueur, il est possible de recourir à des ingénieurs d’une municipalité ou d’un ensemble de municipalités afin de réaliser les travaux mentionnés dans cet article. Ils disposent d’un siège, dans la municipalité ou dans l’une des municipalités, dans lequel ils doivent exercer leurs tâches, sur décision du conseil de la fédération. Leurs salaires et leurs rétributions sont payés par la municipalité où ils siègent, alors que leur lien hiérarchique est du ressort de la fédération, qu’ils accomplissent leurs travaux sous la supervision de la fédération et que les formalités qu’ils signent sont tranférées à la fédération, qui les transmet à son tour à la municipalité concernée. Le nombre des ingénieurs et la délimitation de leurs tâches ainsi que l’organisation du travail sont précisées par une décision du ministre de l’Intérieur. Il est aussi possible de recourir à ces ingénieurs pour réaliser des tâches dans les villages où n’existe pas de municipalité, après décision du conseil de la fédération soumise à l’approbation du ministre de l’Intérieur.
 
Article 114 :
L’organisme administratif et financier prend en charge les affaires suivantes :
1- les affaires administratives et financières des petites municipalités dont le budget propre ne permet pas d’employer des fonctionnaires pour assurer ces tâches.
2- le soutien aux organismes des municipalités membres afin d’améliorer le bon fonctionnement de leurs tâches administratives et financières. La tâche d’aider les municipalités membres à percevoir les taxes des contribuables peut être confiée à l’un des percepteurs de la fédération.
3- las affaires administratives et financières au sein de la fédération.
 
Article 115 :
L’organisme chargé de la police au sein de la fédération prend en charge les affaires suivantes :
1- la conscientisation des citoyens à respecter les régles et lois en vigueur.
2- la rédaction des rapports sur les effractions qui ont lieu sur le territoire des municipalités de la fédération et leur transfert, par l’intermédiaire du président du conseil de la fédération, au président de la municipalité concernée.
3- la réalisation des enquêtes préliminaires dans les crimes en flagrant délit et les crimes menaçant la sécurité publique, et ce jusqu’à l’arrivée de la police judiciaire.
4- assurer les tâches de la police municipale dans les municipalités dont le budget ne permet pas de nommer sa propre police locale, et rédiger les procès-verbaux des effractions .
5- les membres de la police de la fédération sont chargés de ces tâches par décision du président du conseil de la fédération, sur la base d’une demande du président de la municipalité concernée. Ils exécutent ces tâches sous l’autorité du président de la municipalité où ils sont affectés.
6- la supervision des activités des compagnies de sécurité et leur coordination avec celles du président du conseil de la fédération, dans le cadre de la fédération.
 
Conseil de la région administrative
 
Article 45 :
Le conseil de la région prend en charge :
 
1- l’étude de l’ensemble des projets et de leurs coûts, relatifs à l’amélioration de l’état de la région au niveau du développement, de l’urbanisme, de la croissance économique, de l’agriculture, de l’environnement, de l’éducation, de la santé et du social, ainsi que leur mise en exécution en fonction des priorités du budget de la région, puis du budget général ou des prêts en provenance du Conseil du Développement et de la Reconstruction.
2- la préparation des projets et des crédits nécessaires visant à développer les villages sans municipalités.
 
3- la supervision de l’exécution des projets et des travaux prévus pour la région dans le budget de l’Etat, dans celui de la région ou dans ceux des organismes chargés des infrastructures, et qui n’entrent pas dans le champ de compétences des municipalités et des fédérations.
4- d’émettre un avis sur le projet du budget de la Caisse Autonome des Municipalités.
 
5- l’étude du budget annuel de la région (ressources et dépenses) et la répartition des crédits.
6- d’émettre un avis sur toute question qui lui est soumise par le président de la région concernant les intérêts généraux de la région.
 
7- l’élaboration d’un plan des projets prioritaires dans la région qui n’entrent pas dans le champ de compétences des municipalités et des fédérations.


[1] - Ce projet de loi a été déposé au Parlement sous le décret numéro 1066 en date du 6 août 1999.
[2] - La déconcentration administrative est définie dans le projet de loi comme “ l’élargissement des compétences des représentants du pouvoir central dans les régions administratives. Ceux-ci sont nommés par le pouvoir central et ne sont pas indépendants par rapport à lui dans la mesure où l’exercice de leurs fonctions s’effectue sous le contrôle et la supervision du ministère concerné, c’est-à-dire dans le cadre de la hiérarchie des pouvoirs. Dans ce sens, la déconcentration se distingue de manière évidente de la décentralisation administrative. Elle s’inscrit en effet dans le cadre du pouvoir central, elle en est l’une des expressions, elle repose sur l’élargissement des pouvoirs et des fonctions des représentants locaux du pouvoir central dans le but d’alléger les tâches de celui-ci ”.
[3] - L’article 37 du projet de loi considère que le conseil de la région administrative, et non pas la région en soi, est l’organe décentralisé : “ le conseil de région jouit de la personnalité morale et de l’indépendance financière et administrative dans le cadre de cette loi. Il siège dans le chef-lieu de la région et ses compétences sont d’ordre général dans les limites de son territoire géographique ”. Cependant, il serait plus juste selon nous de considérer que les régions administratives en soi sont les organes décentralisés, de la même manière que les municipalités. Le conseil de la région administrative n’est en effet que l’organe responsable de la gestion de la région, de la même manière que le conseil municipal gère la municipalité.
[4] - Ce dernier type d’organe décentralisé mentionné dans l’accord de Taëf n’est pas suffisamment défini ni complètement structuré dans le projet de loi, et de ce fait ses traits restent flous. 
[5] - Il s’agit en particulier de la loi sur les municipalités en vertu du décret législatif numéro 118 en date du 30/6/1977 et de la loi portant sur l’organisation administrative en vertu du décret législatif numéro 116 de 1959.
[6] - Khaled Qabbani, La décentralisation et la question de son application au Liban, (en arabe), Beyrouth, Publications de la Méditerranée et Publication Awaydat, 1981, p. 55.
[7] - Les exemples les plus saillants ajoutés aux prérogatives des municipalités sont : (1) les transactions de matériel, de travaux et de services (…) s’effectuent dans le plafond limité par la loi de la comptabilité publique, en conformité avec les cahiers des charges préparés par les départements techniques spécialisés. (2) la planification, le tracé et l’élargissement des routes, ainsi que la création des jardins et des places publiques sont soumises à un décret sur proposition du ministre de l’Intérieur, après accord du comité technique de la fédération des municipalités ou des départements techniques spécialisés. (3) la délimitation des régions dans lesquelles est autorisé l’établissement de carrières de pierre et de sable est approuvée par les municipalités.
[8] - L’article 117 du projet de loi mentionne que “ le conseil de la fédération délibère et décide dans les domaines suivants : (…) les projets mentionnés dans l’article 45, 46 et 47 de cette loi ”. Ces articles concernent les prérogatives des municipalités.
[9] - Les compétences du conseil de la région administrative ne sont pas nécessairement limitées dans la mesure où l’article 44 du projet de loi peut être interprété dans le sens que “ les prérogatives des deux pouvoirs ” (le conseil de la région et son président) sont délimitées par un décret, ce qui permet théoriquement d’amender la liste des compétences du conseil de la région énoncée dans l’article 45 du projet de loi. Il conviendrait donc d’amender l’article 44 du projet de loi afin de clarifier cette confusion.
[10] - Le conseil de la région est chargé de: (1) l’étude de l’ensemble des projets et des fonds concernant l’amélioration de l’état de la région dans les domaines du développement, de l’urbanisme, de l’économie, de l’agriculture, de l’environnement, de l’éducation, de la santé, des affaires sociales ; l’exécution de ces projets en fonction de leur priorité, à partir du budget de la région puis du budget général ou des prêts octroyés au Conseil de Développement et de Reconstruction. (2) la préparation du projet des crédits nécessaires au développement des villages sans municipalité. (3) la supervision de l’exécution des projets et des travaux pour la région qui n’entrent pas dans les compétences des municipalités et des fédérations, et qui sont prévus dans le budget de l’Etat, dans celui de la région et dans ceux des organismes de construction. (4) émettre un avis sur le projet du budget de la Caisse Autonome Municipale. (5) l’étude du budget annuel de la région (ressources et dépenses) et la répartition des fonds. (6) émettre un avis sur toute affaire soulevée par le président de la région au sujet des affaires publiques de la région. (7) la planification des projets principaux dans la région qui n’entrent pas dans les compétences des municipalités et des fédérations.
[11] - A titre d’exemple, l’article 88 du projet de loi énonce que “ le contrôleur général n’intervient pas dans les affaires arbitraires qui reviennent exclusivement aux conseils municipaux et à ces présidents ”
[12] - Le conseil municipal contrôle les activités du pouvoir exécutif, veille au bon fonctionnement de la municipalité et élabore des rapports périodiques, à partir des résultats de ses activités de contrôle, qu’il adresse au pouvoir de contrôle.
[13] - L’article 66 de la loi des municipalités (et l’article 66 du projet de loi) stipule : “ les arbitrages sont soumis à l’approbation du comité des affaires au ministère de la Justice pour les affaires en suspens devant les tribunaux et à l’approbation du comité législatif et consultatif au sein dudit ministère pour les questions qui n’ont pas été déférées devant les tribunaux. ”
[14] - “  les municipalités soumises au contrôle du Conseil de la Fonction Publique à la date de parution de ce décret restent sous ce régime. Les autres municipalités seront soumises au contrôle du Conseil de la Fonction Publique par décret pris en conseil des Ministres, sur proposition du ministère des Affaires rurales et municipales ” (l’Intérieur) (article 80 de la loi et article 71 du projet de loi).
[15] - L’article 127 de la loi des municipalités et l’article 128 du projet de loi sont identiques : à l’encontre de tout autre texte, les actes des pouvoirs délibérant et exécutif des municipalités ne sont pas soumis au contrôle de l’Inspection générale.
[16] - L’article 138 de la loi des municipalités stipule : “ A l’exception des municipalités de Beyrouth et de Tripoli, et des lieux où n’ont pas été créés des fédérations de municipalités ni d’organismes de génie civil, l’ensemble des opérations techniques urbaines est réalisé dans les bureaux techniques des branches de l’Aménagement urbain dans le cadas. Les formalités techniques exigeant la parution de décrets afin d’être exécutoires relèvent quant à elles de la direction générale de l’Aménagement urbain ”.
[17] - Extrait de l’étude sur la décentralisation administrative et le développement de l’action municipale, annexée au préambule du projet de loi, p. 12.
[18] - Khaled Qabbani, op. cit., p. 404



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